王鹏：从《电力监管条例》实施20年透视新时期电力监管的健全完善

       《电力监管条例》（国务院432号令，以下简称《条例》），是2005年5月1日起实施的，至今已满二十年。《条例》是在2002年中国开启电力市场化改革的大背景下，为支撑新成立的国家电监会有效开展监管工作而拟定的重要法规。2013年，国务院机构改革，将原国家电监会和原国家能源局合并，组建新的国家能源局，国家能源局成为《条例》提及的国务院电力监管机构。
       （来源：微信公众号“电联新媒” 作者：王鹏）
       这二十年是中国电力工业脱胎换骨、计划经济让位于市场经济的二十年，是《电力法》在1995年颁布后迟迟不能得到实质性修订，电力工业法治环境尤为薄弱的二十年。《条例》营造了电力市场的法治基础，诠释了“社会主义市场经济本质上是法治经济”的理念，提升了电力工业的运行效能，发挥了历史性作用。但受多种因素影响，《条例》的制定和实施难免打上时代烙印，难免存在缺憾。展望未来，在全面建成高水平社会主义市场经济体制、实现国家治理体系和治理能力现代化的征程中，在建设新型电力系统和全国统一电力市场实践中，电力监管法规体系将得以丰富完善。
       《条例》实施的成效
       总体来看，电力监管机构遵循公开、公正、效率原则，将静态的《条例》条文与鲜活的中国电力工业发展及市场化改革实践有机结合，将电力央企拉入接受监管、配合监管的轨道，恪尽职守、砥砺前行、不辱使命，维护了全国电力市场秩序，保护了市场主体的合法权益和社会公共利益，保障了电力系统安全稳定运行，促进了电力事业健康、高质量发展。
       电力监管组织体系。《条例》第二章对“监管机构”进行了专章表述。国家电监会按照要求，成立了派出机构，在授权范围内履行电力监管职责。国家能源局延续了国家电监会的主要监管体系，内设市场监管部门和电力安全监管部门，派出机构6个区域监管局和12个省级监管办公室维持原状，代表国家能源局在地方履行中央监管事权。经过多年历练，伴随着能源电力事业的发展，锻造了一支政治过硬、信念坚定、依法办事、业务娴熟、公正廉洁的监管队伍。
       电力监管规章规则。《条例》第三章第十二条要求电力监管机构在其职责范围内制定并发布电力监管规章、规则。国家电监会时期，出台了《电力市场监管办法》《电力安全生产监督管理办法》《电力争议纠纷调解规定》等31个部门规章（电监会令），以及数量众多的规范性文件，初步形成较为完善的电力监管法规体系，成为依法监管的重要依据。国家能源局时期，修订了《电力企业信息披露规定》《电力企业信息报送规定》《供电监管办法》《电力市场监管办法》，发布了《电力安全生产监督管理办法》《电力建设工程施工安全监督管理办法》《电力业务许可证监督管理办法》《电网公平开放监管办法》，电力监管法规体系进一步补强。
       电力监管职责履行。《条例》第三章除第十二条外，用八个条款明确了电力监管机构的“监管职责”；第四章专章明确了可以采取的“监管措施”。电力监管机构创新监管手段，统筹监管力量，深入一线开展监管工作。对应《条例》八条监管职责看，一是在业务许可方面，规范电力业务许可证、承装（修、试）电力设施许可证的颁证与管理，结合增量配电改革，完善增量配电区域划分和供电业务许可办法。
       二是在发电市场份额监管方面，伴随电力市场中长期交易和现货交易的推进，关注各省份新增装机、兼并重组、租赁经营带来的市场格局新变化，探索电厂间串通报价和违规行使市场力行为监管。
       三是在并网互联和厂网协调监管方面，从合同示范文本、厂网联席会议等多角度加强厂网界面监管，出台电力并网互联争议处理规定，为地方电网企业和增量配电网企业提供权利救济。
       四是在公平无歧视开放监管方面，紧盯电网向发电与用户开放、大电网向地方电网开放等薄弱环节，制定年度监管任务清单，常态化实施接网工程投资建设及回购、各类主体接入电网流程和时限执行情况、电网互联流程和时限执行情况监管。
       五是在执行市场规则和调度规则监管方面，根据不同时期的政策导向，监管电力调度机构的“三公”调度情况、节能调度情况、可再生能源优先发电情况，监管电力交易机构的交易组织、交易结算和信息披露情况。
       六是在供电监管方面，加强供电服务和“三指定”检查，运营投诉举报12398热线，打造“获得电力”品牌，巩固深化“三零”“三省”服务，整治频繁停电、高峰时段停电、供电质量不高等突出问题。
       七是在电力安全监督管理方面，建立健全安全监管工作机制，深入开展隐患排查和整改，加强重要用户的安全监管，组织制定应急预案、开展应急演练、提升应急管理能力，加强电力可靠性专项监管。
       八是在电价监管方面，开展电价执行情况和电费结算情况检查。在与价格主管部门存在认知差异、职责受限的情况下，国家电监会时期开展了发电企业成本经营情况监测预警，发电项目、输变电项目工程造价通报工作。
       《条例》实施的创新与缺憾
       《条例》实施过程中，电力监管机构结合电力工业网络特征和电力改革进程，特别是结合新型电力系统构建与统一电力市场建设，在电力监管的内涵外延上不断探索、创新、实践，力图更好促进和平衡电力行业发展与经济社会发展。
       在秉持《条例》明确的监管职责基础上凝练监管重点。国家电监会时期，电力监管的重点主要归结为：以市场监管、输电监管、价格成本监管为重点的信息不对称监管，以发电市场监管和电力业务许可为重点的市场力监管，以安全监管和节能减排监管为重点的外部性监管，以供电监管为重点的普遍服务监管。国家能源局时期，服务于能源工作大局，提出了规划、政策、规则、监管“四位一体”的大监管体制，在“有为有位”与“职责法定”的平衡中凝练出电力市场监管、能源行业监管和电力安全监管三大监管重点。
       在秉持《条例》明确的依法进行和公平、公正、效率原则的基础上丰富监管方式。更好发挥一线派出机构作用，推行约谈、责令整改、行政处罚等方式，强化了“派”的权威和“驻”的优势；区分了事前、事中、事后三类监管切入点，强化了事中事后监管；形成了年度重点监管任务清单制度和综合监管、专项监管、重点监管三种组织形式；摸索出过程监管、数字化监管、穿透式监管、跨部门协同监管四种监管方式；结合具体事项，探索依法监管、“四不两直”、放管服监管、包容审慎监管等不同监管尺度。
       历史地看，从国家电监会的“政监分离”转至国家能源局时代的“政监合一”，《条例》实施也形成明显分野。前十年，电力监管机构紧扣《条例》及配套规章要求，持续推动监管工作落实和创新。后十年，在国家发改委和国家能源局行政权力“背书”下，能源监管的理念逐步成型，《条例》重要性降低，实施体系化稍差，落实重“点”弱“面”，积累的好经验和好做法传承不充分。电力行业管理对应的规划、政策、项目成为监管主要内容，在拓展了电力市场监管（市场秩序与垄断环节监管）狭义内涵的同时，也模糊了监管与行业管理的界限。或者说，电力监管机构在《条例》法定职责与国家能源局适应电力行业发展要求之间出现了“裂痕”与“迷失”。
       《条例》执行中存在若干缺憾。比如，《条例》第二十二条要求“国务院电力监管机构应当建立监管信息系统”，受认识局限、外部阻滞、支撑乏力等诸多因素影响，监管信息系统未能建立。面对汹涌而来的电力市场化浪潮和现货交易的巨信息、快节奏，监管显得力不从心。再如，一度成为监管重要抓手的监管报告制度，未能很好坚持。国家电监会时期出台了《电力监管报告编制发布规定》，常态化、年度性发布《供电监管报告》《电力交易与市场秩序监管报告》《电价执行与电费结算报告》《电力安全监管报告》等，曾产生巨大的社会影响和行业促进作用。又如，面对西北五省煤电资源整合重大问题，《条例》第十四条“对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管”，没有成为维护市场健康发展的有力工具。
       展望电力监管的未来之路
       新时代电力行业正在发生深刻变化，一是党的二十届三中全会明确要求，坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度；二是适应“双碳”战略和能源转型节奏，全行业都在加快构建清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能的新型电力系统，新主体、新形态、新模式迭出，需要监管创新；三是《能源法》于2025年1月1日起实施，对包括电力在内能源行业的监督检查、监管协调、监管效能、监管信息系统提出了明确要求，亟需细化。
       适应新时代新变化，展望“十五五”，建议一是要强化《条例》对国家电力监管机构即国家能源局法定要求的认识，不能越位，不能缺位。二是在《条例》的支撑下电力监管工作秉持以人民为中心的发展思想，遵循公开是常态、不公开是例外的原则，强化监管成果“公共化”应用。三是在《能源法》和《条例》的共同支撑下，进一步健全监管手段，使监管能够真正“长牙带刺”，为各类市场主体营造高标准的市场秩序。四是结合中国式现代化进程，结合党的二十届三中全会关于能源行政管理体制改革要求，辨析和优化电力监管内涵外延，问计于民，尽快对《条例》予以修订完善，或者在此基础上研究出台《能源监管条例》。
       本文系《中国电力企业管理》独家稿件，作者系华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长。